Transportes públicos, o gigantesco logro do serviço público

Em Lisboa começa a ser impossível de não notar na degradação suprema do serviço de Carris e Metro. No Porto, a STCP está há meses em rotura quase total. A CP recuperou uma imagem comercial que talvez não tivesse há mais de 30 anos mas está sem frota de material circulante. Afinal, o que vale ter operação pública de transportes e o que vale isso para o país no futuro?

Há que separar o que é o dever do Estado de assegurar acessibilidade (e não mobilidade) e o que é o dever do Estado de operar serviços de transporte. Começando pela primeira, o Estado português está obrigado pela Constituição a assegurar condições de acessibilidade equitativas ao longo de todo o território - não está obrigado a assegurar a mobilidade. Isto é fundamental pois significa que ao Estado não compete sustentar uma oferta de serviços de transportes ao longo do território mas apenas o de garantir que condições para tal existam.

Esclarecida a questão constitucional, importa a pergunta: está hoje o Estado a tratar de forma equitativa os territórios em matéria de acessibilidade? O meu ângulo de análise, naturalmente criticável, é o de que devem existir condições para circulação em transporte individual mas também para a existência de oferta de transportes públicos - rodoviários, ferroviários, fluviais/marítimos ou aéreos.

Esta pergunta foi a maior preocupação dos governos de Cavaco Silva e António Guterres, mesmo com muitos erros à mistura: a rede ferroviária foi decepada nem sempre por critérios justos e percetíveis (aliás, boa parte da falta de sustentabilidade desde então veio pela redução do efeito de rede). Mas não hajam dúvidas de que o país tinha de ter vias rodoviárias de outro nível. Hoje podemos dizer que em termos de transporte individual o Estado efetivamente garante condições de acessibilidade equitativas ao longo do território e as assimetrias existentes são já muito pouco significativas. Já para transportes públicos parecem-me evidentes as lacunas na rede ferroviária - existem ainda vários núcleos suficientemente importantes para merecerem a hipótese de recurso a um transporte tão capacitário como este.

Em matéria de operação e subsidiação de serviço público existe uma clara iniquidade desde a privatização da Rodoviária Nacional. Até então o Estado financiava operações de transporte público de Norte a Sul. Desde então, além de subsidiações ao transporte aéreo e ferroviário que genericamente podemos dizer que serve todo o território, o Estado concentrou-se em financiar apenas e só transportes públicos nas áreas metropolitanas de Lisboa e Porto, em formas diversas: metropolitanos, autocarros e barcos. Há por isso hoje em dia um país inteiro que paga por serviços à disposição apenas das duas maiores áreas urbanas do país. Este é um ponto inevitavelmente no centro de qualquer discussão que possa ser tida relativamente à forma como o Estado Central trata o território e suas populações.

As roturas iminentes que se vêem nos transportes do Estado são absolutamente naturais. Eram previsíveis, tornaram-se implacáveis e são em grande medida inevitáveis no futuro de curto e médio prazo. Desde logo a trajetória de insustentabilidade da maioria das empresas públicas denunciava um problema claro: um desajuste brutal entre receitas desses serviços e os seus custos. No entanto a história é mais longa do que isso pelo menos em alguns casos.

Falando primeiro desses - os comboios. São um mundo completamente à parte e por várias razões. Em primeiro lugar as infraestruturas ferroviárias são equiparáveis às estradas nacionais - são infraestruturas básicas cuja rentabilidade directa é muito duvidosa mesmo com patamares de tráfego muito elevados. Está demonstrado pelos mais diversos estudos que os critérios de avaliação deste tipo de investimentos não podem ser os tradicionais - a própria Comissão Europeia recentemente contrariou critérios usados pelo nosso Tribunal de Contas para dizer que a análise económica das infraestruturas ferroviárias está longe de obedecer a critérios mais convencionais. Por outras palavras, o potencial de rentabilidade social e económico não é captado no perímetro da própria infraestrutura - eis um caso típico de questão a tratar pelo Estado Central, fazendo opções no desenvolvimento das mesmas ao longo do território e assegurando que o país no seu conjunto e nas suas atividades vai ganhando valor pela existência das infraestruturas.

Esta premissa leva-me logo a uma questão óbvia: quando o Estado procura que uma Refer (hoje IP) financie as suas obras nas infraestruturas está apenas e só a tapar o Sol com a peneira. Nunca será essa empresa a obter receitas suficientes para as pagar - das duas uma, ou o Estado considera que os proveitos globais da obra justificam usar ali meios públicos ou não deve ser feita. Passar o ónus para a empresa é apenas gosto por avaliar grandes passivos e contas ruinosas.

No segundo plano temos a CP. A operação não pode gerar prejuízos para o infinito e nesse sentido o esforço feito nos últimos anos (pelo menos nos últimos 10 e mais visíveis nos últimos 4 sobretudo com os ganhos de tráfego entretanto alcançados) foi muito importante para equilibrar a operação da empresa. Hoje em dia a grande maioria dos prejuízos da companhia são prejuízos financeiros: a dívida histórica da empresa, obrigada a operar serviços não rentáveis sem que o Estado Central tenha transferido as verbas minimamente necessárias para tais operações, foi um monstro em auto-alimentação. O Estado tem de o resolver e não tem forma de fugir a esse desafio. De resto, o Estado não deve financiar a CP de forma diferente do que eventuais subsidiações de outros serviços públicos de transporte. Isso, em grande medida, seria garantido após limpeza da tal dívida histórica - é fundamental um reset.

Feita esta separação que considero muito relevante centro-me pois nos tais transportes urbanos cujo declínio é assinalável. O país fez o seu último grande investimento na primeira metade da primeira década os anos 2000. Estes transportes públicos têm défices operacionais grandes - e não são chocantes por si mesmos. Admito perfeitamente que numa lógica de gestão das cidades e do território possa compensar ao país pagar até avultadas verbas para que estas operações existam: têm é de ser valorizadas e aproveitadas para captar cada vez mais gente, cumprindo assim os objetivos que semelhante investimento público procura.

O problema é que o Estado não tem meios infinitos. O excessivo endividamento público, a falta de escala da nossa economia e o problema demográfico são hoje e serão amanhã enormes pressões na capacidade pública para intervir no setor dos transportes, naturalmente menos prioritário do que assegurar missões como a segurança de todos, a saúde, a justiça ou a segurança social. Portanto, à medida que o Estado vai precisando de cada vez mais meios para assegurar as prestações sociais e outros gastos prioritários, menos vai sobrando para setores como os transportes. Isto era sabido há 20 anos atrás e com a falência do Estado em 2011 tornou-se óbvio - seria até caricato que o esforço financeiro realizado nas operações públicas de transportes se mantivesse em patamares semelhantes em momentos de tão grande aperto para todos nós.

No entanto a intervenção externa e a privação imediata que conhecemos foi como uma bebedeira para grandes grupos da população (entre os quais sindicatos) que se convenceram que o desinvestimento do Estado era meramente transitório. Não é e não será. O Estado não terá mais os níveis de capital que teve no passado para alocar a este setor. Ou seja, a degradação destes serviços é inevitável a não ser que o Estado decida aumentar ainda mais os impostos em Portugal para financiar estas operações em particular.

Não concordando com a forma escolhida e os critérios eleitos para a contratação de serviço público de transportes, o certo é que o Governo anterior estava certo em pelo menos dois aspetos fundamentais: em passar uma fatura maior ao setor dos transportes do que a setores mais prioritários no contexto de emergência financeira e a consciência de que mesmo passada a emergência o Estado não ia conseguir reunir o capital para um setor que ainda por cima se distingue pelo uso de capital intensivo. Do realismo nasceu o óbvio: a necessidade de procurar diminuir custos ao mesmo tempo que se assegurasse o capital necessário para que estas operações vitais continuassem, dignas e fortalecidas. Assim nasceram os processos de concessão de Metro de Lisboa, Carris ou STCP. Com um custo conhecido e licitado em concurso (e por isso promovendo competição com intenção de baixar custos de contratação) o Estado garantia um contrato com níveis de serviço contratados (nomeadamente nos importantes aspetos de frota que hoje em dia são fundamentais nos problemas destas empresas), com um custo conhecido e perfeitamente orçamentável pelas administrações públicas (sem surpresas!) e de parceiros com óbvia obrigação contratual de assumirem os custos de capital para as necessárias renovações pertinentes ao longo dos anos.

O logro impôs-se definitivamente nessa altura. Nascido da tal bebedeira da troika, o movimento sindical conseguiu que o novo Governo revertesse de imediato todas as concessões sem quaisquer avalições de risco. Não avaliaram o custo potencial imediato de rescisão dos contratos, não avaliaram primeiro a situação dos serviços de transporte em causa e não avaliaram o que o Estado necessitaria de assegurar no imediato e a prazo para manter estes serviços num patamar minimamente aceitável - e eles já estavam bastante mais degradados do que há dez anos atrás.

O processo garantiu desde logo que tão cedo ninguém se volta a candidatar a processo semelhante por cá - mesmo que o Governo agora vá de joelhos pedir para voltarem. O défice de análise condenou o que deve ser um exercício básico da política e da gestão pública - o exercício do realismo e do possível. O Governo não viu que por falta de capital o Estado há 10 anos que vinha degradando os serviços - incapaz de contratar mais pessoas, incapaz de redefinir estruturas, incapaz de investir em material circulante e incapaz até de assegurar operações de manutenção mais profundas. Pior, não fez uma análise mínima do que aí vinha: a frota do Metro de Lisboa à beira da necessidade de passar por uma profunda revisão de meio de vida e as frotas da STCP e Carris vetustas e com problemas crescentes.

Agora, sem capital e sem concessão, o Estado vê-se completamente sem soluções: o capital necessário não existe e o emprestado é demasiado caro para nós. Se o Governo for salvar as operações deita o financiamento da República por terra. Se não fizer isso, vamos ver uma degradação cada vez mais acelerada dos serviços: menos manutenção leva a menos material disponível, menos material disponível leva a maior desgaste do material restante que, por isso, mais rapidamente vai atingir o limite do seu potencial de utilização antes de necessitar também de ações de manutenção mais profundas.

Esta é a equação impossível em que este Governo entrou de forma totalmente voluntária e de forma totalmente descuidada - de forma absolutamente demagógica e ideológica. A política do possível e das soluções realistas para os problemas dos cidadãos ficou à porta. A Carris suprime 25% do seu serviço programado todos os dias, a STCP aproxima-se muito desses valores (ou até já deixou de programar o que devia) e no Metro de Lisboa os problemas são tão graves que já constituem até graves danos reputacionais numa cidade tão visitada como a capital.

O logro oficializado este ano confunde propositadamente a necessidade de garantir um serviço público de transportes com a necessidade de operar o serviço público de transportes. São coisas radicalmente diferentes. Um serviço público não é um serviço de operação pública. Um serviço público é um conjunto de requisitos que se consideram importantes de fornecer aos cidadãos com apoio do Estado, nomeadamente:

  • Níveis de serviço e qualidade oferecida (podem ser passagens por hora, pode ser idade média da frota, pode ser equipamentos específicos na frota, etc);
  • Nível de subsidiação tarifária - se se vai subsidiar o bilhete, se se vai subsidiar as pessoas com necessidades económicas especiais quando usam os transportes, etc.

Nada disto implica operação pública. Definidos estes critérios quer o Estado quer os privados podem saber que custos estão envolvidos caso assumam a operação. Nos casos de operação economicamente inviável o Estado pode decidir subsidiar e não é obrigatório que o faça via operações operadas pelo próprio Estado. Aliás, procedimentos concursais abertos a todas as entidades interessadas não só promoverão o bom princípio da concorrência (refletido nomeadamente em custos para os contribuintes) como promoverão a importação de know-how muito diverso que existe neste imenso e complexo setor. Esta importação de know-how é fundamental até em países onde existe uma base de conhecimento muito alargada sobre transportes públicos. Apesar do aparente imobilismo, no setor dos transportes todos os anos surgem inovações conceptuais e tecnológicas, nos mais diversos cantos do Mundo, que podem aproveitar a qualquer rede de transportes.

No caso concreto de Lisboa e Porto o que o Governo fez foi cavalgar a onda de que só existe serviço público se ele for operado diretamente pelo Estado. O resultado está à vista: num Estado que já recolhe demasiado dos contribuintes, o dinheiro nem para pensões de reforma vai chegando - porque se acreditará que haverá então capital para ir promovendo os ciclos de investimento necessários nomeadamente no Metro de Lisboa? É apenas uma satisfação sectária de grupos de pressão organizados, que já apresentaram e apresentam faturas muito pesadas a todos nós, e cujos proveitos para quem efetivamente tem de ser servido são nulos ou de tendência negativa.

Aqui chegados parece improvável que o Estado vá conseguir uma definição conceptual capaz de resolver os problemas que os cidadãos já sentem. Não entender as causas impossibilita uma solução do problema. Estejamos ou não no Euro, tenhamos ou não restrições europeias, desvalorizemos ou não uma moeda própria, a pressão nos gastos do Estado pelo efeito demográfico será suficiente para impossibilitar alocações massivas de capital ao setor dos transportes operados pelo Estado. Ou seja, a tradição de ter o Estado a operar diretamente estes serviços e a responsabilizar-se pelos seus ciclos de investimento pertence ao passado.

Neste ponto, o que se pede aos políticos e aos técnicos a que recorrem é que parem de iludir a população só para agradar a grupos de pressão. Mais fundamental do que esses grupos andarem satisfeitos é que os cidadãos que pagam do seu bolso para que o Estado garanta um serviço público de transportes estejam bem servidos. Se isso implicar operação privada com ou sem requisitos definidos por entidades públicas, que assim seja. Senão o que se está a fazer é por os contribuintes a pagar salários em empresas de transportes quando os impostos deviam era ser usados para nos ser fornecido um serviço. Percebem a diferença?

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